冉展

(清华大学)

朱文一

(清华大学)

1弹性调控的概念与类型

在过去十几年的高速建设发展后，中国当前的城市建设进入从追求数量到追求质量的新阶段。然而，我国现有的公共空间建设方式和规划方式还不能很好地适应新发展阶段的追求。我国目前大量的公共空间建设仍然停留在由公权力规划部门主导下制定公共空间建设规划、计划利用的土地和相应的指标，并进行投资建设的发展阶段。这样的建设方式往往只能够在建设面积指标上满足基础的城市公共空间需求，其在追求高质量城市生活的背景下导致了公共空间总量不足的问题，在建设过程中也无法对已建成的存量区域，或者成熟的建成区的公共空间体系进行增加或精益化的添补，缺少建设规划上的灵活性和生动性，也催生了中国城市公共空间广泛存在的尺度失控、千城一面、类型单一和发展粗放的问题（图1）[1-3]。在城市规模日益扩大、城市生活方式日益丰富的大背景下，这样单一的、自上而下的公共空间规划建设方式，已经不再符合精益规划、高品质建设的要求。一种更为有效、灵活的公共空间规划建设方式需要被提出，作为现有公共空间规划建设体系的补充。

图1中国城市公共空间的4种问题：尺度失控、千城一面、类型单一和发展粗放

来源:冉展绘制

弹性调控是一种在合理的监管和公权力的约束下，介于完全自由市场配置资源和完全计划性配置资源之间的一种调控方法。相对于完全计划性的自上而下的资源配置模式，弹性调控则引入了市场的作用，能够在资源有限的情况下，发挥市场化资源配置更高效的优势，完成整体公共利益的最大化。相比于通过经济规律和市场的作用，完成资源的配置方式，弹性调控能够容纳更多监管的空间，来保证公共空间建设过程中利益分配能够原则上符合公共性利益的要求，避免市场化主体利用调控空间谋取私利。已有学者从不同角度论证了引入市场化机制进入公共空间规划过程进行弹性调控的合理性和优越性。在现有的学术研究中，以杰罗德·凯登（JeroldKayden）为代表的西方学者，通过梳理已有的通过弹性调控建设的公共空间，提示了弹性调控建设运营的公共空间存在具有更高品质的潜力[4]。

弹性调控的弹性需求基于以下两个基础。首先，城市的发展是一个不断变化的过程，作为一个复杂的系统，城市在不同区域、不同时间所需要的规划工具和实施办法均需要因地制宜的调整。以一个终极蓝图的设计规划工具和相应的规划成果，难以在变化的发展中有效地适应不同的情况。因此在城市规划和城市公共空间的建设过程中，弹性的调控能够提供容纳这样变化的机会，从而让规划系统更好地适应城市的变化。其次，引入市场化机制进行弹性调控，相比于强制性行政命令下的规划建设，能够通过参与者的博弈[5-6]更加激励开发者根据已有条件最大化利用规则，完成最大化经济利益的开发。在良好的规则设定的前提下，开发商拥有足够的积极性完成符合规则设定的公共利益的提供，和私人开发经济利益的最大化，形成公私利益的双赢。

基于以上两个基础，弹性调控在城市公共空间规划中有着较大的优势。因为在城市公共空间的建设过程中，相关资源的原始分配方式是动态且不均衡的，通过行政手段进行的分配和规划，让规划者以市场经济对立面的姿态出现，而忽视了实际现实的约束。通过市场分配资源，能够在规划的实施过程中充分照顾到个体的权益，给予参与方表达的权利和协商的机会，这样才能最终达到兼顾利益、多方共赢的纳什均衡[7]。

弹性调控在不同国家和地区的规划体系语境下，有着不同的具体实施方法。但在本质上，弹性调控是一种由公权力规划管理部门，在城市规划和设计导则的编制、实施过程中，根据城市和区域的实际发展、开发商利益和城市公共利益的平衡，来对规划方案和公共空间权属进行调整的过程。在具体的弹性调控技术手段上，由于其调控的对象是城市空间开发过程中，各方利益主体所能够扮演的角色的分配方式，利益主体的角色分配方式通过让渡或部分让渡用地建设过程中的一项或多项权利完成[5]。根据这一标准，本文中所讨论的弹性调控根据类型可以被分为控规指标调控、公私合营、运营权转移和参与式设计等（图2a）。下面就本文所涉及的弹性调控手段进行具体描述。

图2a.弹性调控的几种技术手段;b.香港高架连廊系统;c.纽约私人拥有公共空间;d.香港核心区域内高架连廊系统

来源:a.DrawingbyRANZ;b.

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